自2020年初，各国在应对新冠疫情初期，出于采取疫情封锁和隔离措施的考量，纷纷实施了向个人和家庭直接派发现金的大规模援助政策。目前疫情已经得到初步控制，但对这类现金发放政策的关注热度却并未消退，更激起了对这类政策背后的理想方案——“全民基本收入”(Universal Basic Income,下称“UBI”)广泛的政治和社会讨论。2020年7月18日，联合国秘书长古特雷斯在一年一度的纳尔逊·曼德拉演讲上，更是谈及不断变化的世界要求制定新一代的社会保障政策，其中应包括可能实现的UBI。而今，有迹象表明，这一方案正成为各国在参与全球化和数字化浪潮的一种社会治理新动向，值得关注跟踪。

　　UBI方案的理想图景

　　UBI，是指“无条件”地为所有个人(而非家庭)定期发放一笔现金收入。所谓“无条件”，包含普遍性和无义务性两大特征，前者指不存在对受益人收入和经济状况的审查，后者指不要求其证明自己有工作意愿。UBI方案的雏形可以追溯到1797年，首创者托马斯·潘恩提出应建立一个国家基金，为人们发放“终身年金”。在漫长而激烈的学术辩论后，1972年，美国总统民主党候选人乔治·麦戈文将UBI变成一项正式的政治主张，即成立一个给所有美国人每年支付1000美元的“人头基金”，但在当时遭到了许多人的攻击。20世纪80年代后，UBI方案的讨论逐渐成为全球趋势，2004年在巴塞罗那大会进一步成立了国际性的UBI研究网络，即“基本收入地球网络”(BIEN)。如今大量的UBI方案研讨会议、新闻、报告不仅可以从中获得，而且时常见诸全球主流报端。

　　关于UBI方案的基本内容，其发放金额的设定会因领取人年龄、领取时间、领取地理位置等因素不同而存在差异。在领取年龄上，UBI的金额可能因年龄而异。一些UBI方案明确限于成年人，并用普遍的儿童福利方案作为合理的补充。如2016年瑞士公投的UBI方案中，未成年人的UBI是成年人的四分之一，而在2019年韩国京畿道的UBI方案中，其只为24岁的青年人提供UBI。在领取时间上，可能是每年一次，如始于上世纪80年代的阿拉斯加分工方案，但大多数UBI方案被建议每月支付一次。在领取的地理位置上，UBI金额的设置可能会因地而异。但当UBI在超国家层面运行时，就可考虑地理差异因素。同时，UBI的金额也必须足够稳定，但可能随时间的变化而变化。UBI的主要倡导者之一比利时鲁汶大学教授范·帕里斯认为，UBI水平应当是当期人均GDP的四分之一。UBI概念的根本要义在于，它以现金支付，而不是以食品、住房、衣服或其他消费品的形式支付。当然，UBI也被认为应是个人收入的最底层级，不能是其他收入的补充，因此领取人不得将这笔未来的现金流作为贷款抵押。此外，UBI最好被设计为免税的。

　　不同于一般社会保障方案，UBI具有实现个人自由的理想追求。UBI的宏图在于根本上提高低收入人群的谈判地位，从而解放所有个人，被推崇为“实现自由的一种强有力工具”。一方面，UBI不审查领取人的经济条件和收入状况，因而区别于以低收入为条件的生活保障政策。其使每个人都能获得一份基本保障，而不是一种只对特定低收入群体施舍的福利。伦敦大学的盖伊·斯坦丁教授就认为，UBI的实施使得“与接受政府福利相关联的污名和羞辱将不复存在”。这也使得政府无须再监督个人的特定信息，使之不那么具有入侵性，更能体现对个人的尊重。另一方面，UBI方案也不带有工作要求，从而能提高劳动者的议价权利，一定程度上使其摆脱不平等的关系，让人对报酬低廉且没有吸引力的工作有说不的权利。此外，在满足基本生活的前提下，使劳动者能摆脱单纯为谋生而进行的劳动，而更多地从自身出发，考虑到意愿和兴趣选择更适合自己的发展道路，从而迈向自主劳动，根本上改善劳动质量。相比之下，实施就业保障可能导致强迫劳动，忽视了工作在个人实现方面的意义。

　　UBI方案的现实写照

　　尽管UBI作为一项理想社会方案的构想已有百年历程，但在全球不平等问题加剧和数字化的当前背景下，其再次展现出极其重要的现实价值。

　　1.全民基本收入的现实背景。

　　一方面，全球的收入差距显著扩大。疫情催化并加剧了不平等，一些国家提出通过调增个人所得税最高边际税率、开征累进型财富税等方式调节和规范富人的高收入和累积财富。然而，尽管对于过高收入的“调高”迫在眉睫，但以社会保障为代表的收入转移政策的“补低”调节效应其实更为重要。从国际经验看，收入转移与个人所得税对再分配政策的效果的实现，分别占80%和20%。国际货币基金组织(IMF)2017年发布的《解决不平等》报告中，曾对UBI在应对收入不平等问题上作出评估，IMF认为UBI将改善所有国家的不平等问题，经测算，UBI将使得基尼系数平均下降5个百分点。

　　此外，由于UBI不要求对收入和工作状况进行审查，因此相比精准性减贫方案，能在政策覆盖范围上避免贫困人口漏出，体现出持续性优势。印度在2012~2013年的试点中，之所以选择将UBI作为减贫的工具，就是因其可以免除政府在福利计划下确定合格受益人群的任务，从而大幅降低行政成本。该方案的优势也在应对疫情措施中得到证实。经合组织(OECD)在2020年发布的《在新冠疫情危机中维持生计：缩小安全网中的漏洞》政策简报中指出：“普遍的转移支付可以被迅速推出，因为它们不取决于领取者的收入、资产或先前的缴款，避免了昂贵和耗时的经济情况调查。”

　　另一方面，技术性失业危机潜伏。数字化转型目前正成为各国关注的重心。然而，越来越多低技能和重复性工作的人群却可能被人工智能和自动化技术取代工作岗位，技术性失业浪潮正在迫近。世界银行曾在2016年发布的《世界发展报告：数字红利》中称，发展中国家三分之二的工作岗位易被自动化技术取代。而国际劳工组织在2022年发布的《世界就业和社会展望趋势报告》强调，疫情暴发进一步加速了数字化和自动化的发展趋势。近来，一些全球科技巨头们都纷纷表态支持出台UBI方案，包括脸书CEO扎克伯格、特斯拉创始人埃隆·马斯克、微软创始人比尔·盖茨等人，足见UBI作为数字化社会的一种保障方案，也逐渐在全球数字化的推动者中形成基本共识。因新冠疫情暴发而实施的封锁政策，看起来就像是一次工作岗位大量消失的“预演”。但相比疫情的快速暴发和周期性退潮，因自动化导致的技术性失业，影响更为深远且难以逆转，而UBI将成为许多人在非自愿性失业情况下，维持其基本生活条件的“财务生命线”。

　　2.全民基本收入的现实推进。

　　既有的UBI试点显示出不错的效果。全球最早的UBI方案，是20世纪70年代中期美国阿拉斯加的油田收益分红计划，而其后更多UBI试点的共同特征在于为改善低收入人群的生活。在发达地区，如芬兰于2016年10月通过的UBI试点提案仅在小范围内试行。麦肯锡咨询公司在2020年对芬兰试点结果的报告中指出，UBI大大提升了多项指标的幸福感，试验的参与者表现出了对记忆、学习、集中能力有更高的水平，UBI也让人们对自己的经济状况更加有安全感，即使他们的收入并不比控制组的更高。而在一些发展中地区，如2016年在肯尼亚开始的UBI试点(直至2028年结束)，以及2008~2009年在纳米比亚和2012~2013年在印度开展的试点中，其阶段性成效和最终结果都显示，参与区域的犯罪率和负债率下降，女人对她们的身体(如性自由、婚姻、劳动)有了更多控制权，上学比例、对健康诊所的使用率也出现了提高。

　　疫情后，全球UBI的政治议程被进一步推动。在疫情之下，很多国家都采用了“直升机撒钱”式的大规模现金援助政策。例如，美国在2020年3月通过的现代历史上金额最大高达2万亿美元的《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》(CARES Act)，开创了该国近数十年历史上大规模直接派发现金的先河，根据美国税收基金会的估算，有高达93.6%的纳税人获得援助。大规模现金援助扩大了现有福利政策的覆盖面，但还是要审查领取人的收入状况，并非是真正的UBI。不过现金援助政策的实施确实大大提高了UBI方案讨论的社会热度，使其更快进入了各国的政治辩论中心。2020年美国总统选举候选人杨安泽就提出实施“自由红利计划”，为每个18岁以上的美国公民每月发放1000美元。尽管杨安泽最终退选，但UBI方案在美国正获得越来越多的支持。2021年“进度数据”和Skynova在美国开展的关于UBI方案的两项民意调查显示，相比2011年，对UBI的支持指标增加了6倍，对它的反对率下降了3/4。

　　2021年，英国威尔士、西班牙加泰罗尼亚等地区继续开启新的UBI试点。而韩国2022年总统候选人李在明承诺为年轻人和农村居民每年提供基本收入。这一UBI政治纲领并非无本之木，其始于韩国京畿道(李在明为原京畿道知事)2019年青年基本收入计划，为约17.5万名24岁的年轻人，提供每年约100万韩元(约900美元)的基本收入，以帮助面临巨大压力的年轻人找到自己的发展方向，并尽快找到工作。但遗憾的是，3月10日李在明以微弱差距败选，距韩国全国性UBI的实践仅一步之遥。

　　全民基本收入方案落地的三重挑战

　　挑战一：如果要实施UBI，社会是否因此落入福利主义“养懒人”的陷阱？为所有个人定期无偿发放现金，尤其不带有工作要求，虽然能保障个人基本生活，但这听起来似乎包含着很高的道德风险，譬如可能会削弱人们对教育和培训的投资，甚至让年轻人贪图享乐。然而，不能仅仅将UBI简化为对劳动力供给市场的短期和直接的影响，还应认识到它对人力资本影响的长远性。单从经济持续性观察，其实UBI也被证实能够帮助劳动者发展其职业技能而扩大就业。普林斯顿大学约翰内斯·豪斯霍费尔教授2016年的研究表明，UBI确实提升了居民接受再培训程度，研发能力与创新比重也有提高。从UBI试点看，在芬兰的两年期试点中，UBI甚至让就业出现了小幅上涨。即使在印度，试点也并未发现UBI对劳动供给产生负面影响。所以，与其将UBI看作一种“养懒人”的成本，其实更应将之理解为对人力资本的长期投资。

　　挑战二：如果大范围实施UBI，那么最大障碍仍是资金来源问题。众多UBI的反对者认为向全民定期发放收入会造成极高的财政开支，而如果筹资过少，导致收入转移设定太低，那也很难真正缓解贫困问题。同时，大规模实施UBI方案，无疑需要对高收入人群征税，如通过提高资本所得税，开征累进个人财富税等多种增税渠道。尽管UBI对低收入者的劳动负面影响不大，但提高税收仍不能排除对中高收入群体的劳动供给影响，并可能导致人力、资本等外逃的一系列“后遗症”。在瑞士的UBI公投中，提案就因可能造成移民和财政问题，遭到78%的反对票而未得通过。而在芬兰试点中，虽有接近70%的芬兰居民支持UBI计划，不过一旦向他们说明可能需要将个人所得税税率调高到统一的55%水平时，居民对UBI支持率就骤降至35%。在试点结束后，芬兰立刻实施了新一轮的改革，提高了领取失业救济的门槛，以纾解因实施UBI造成的短期财政困难。

　　挑战三：从更长远看，即使未来能在一国范围内成功推行UBI，但其可持续性依然受到来自全球化的挑战。人口和资本的全球化流动将为UBI的实施带来双重威胁，一是可能产生“福利磁铁”效应吸引大量UBI净受益人群的选择性移入，二是在税收竞争的环境下也将导致UBI净贡献人群的选择性移出。因此，尽管UBI以“无条件”为基本特征，但其实也因人口流动问题需要将UBI领取者限定为居住特定年限以上的财政居民。同时，也需要关注增税导致的富人移民和资产外流问题，事实上，高税收的发达国家往往倾向于征收具有针对性的弃籍税或退出税，从而抑制税基的流失。从更长远看，彻底解决UBI全球化难题宜在全球范围内广泛实施UBI方案，但从现阶段看，这似乎是更为遥远的理想图景。

　　在中国，UBI在学界受到了来自清华大学崔之元教授、中国国际税收研究会张志勇会长代表性学者的讨论和推荐，甚至有声音将之形容为“通向共产主义的现实道路”。而UBI作为一种被争议百年的理想方案，在经历变革的新时代之下，正逐渐释放其蕴藏的理论与实践价值光彩，对其进一步展开研究，必将有助于丰富和完善新时代中国特色的社会保障理论体系。

　　(刘奇超系中央财经大学国际税务研究中心研究员，薛皓天系中国政法大学民商经济法学院博士研究生，张亚洁系中国政法大学中欧法学院硕士研究生，李欣然系中国政法大学民商经济法学院硕士研究生)

　　作者：刘奇超 ▪ 薛皓天 ▪ 张亚洁 ▪ 李欣然